Una directiva contra Europa

El Parlamento Europeo aprobó ayer la propuesta de directiva relativa al retorno de los nacionales de terceros países en situación ilegal. El texto había recibido numerosas críticas por parte de distintas organizaciones (Amnistía Internacional, ECRE) y grupos parlamentarios (socialista –PES–, ecologista –Greens/EFA–, izquierda unida europea –GUE/NGL–) y el resultado de la votación, con 369 a favor frente a 197 en contra y 106 abstenciones, refleja la división existente tanto en la eurocámara como dentro de los grupos parlamentarios.

Con la directiva se diseña un proceso de retorno compuesto de dos fases. Una primera se inicia con la emisión de una “orden de retorno” y el establecimiento de un período, de entre 7 y 30 días, para el retorno voluntario.

Una vez transcurrido el período de retorno voluntario, los Estados miembros podrán emitir una “orden de expulsión”, cuya implementación puede generar medidas coercitivas (como el internamiento temporal). Tanto la decisión de retorno como la orden de expulsión pueden contener una prohibición de reingreso en el territorio de la Unión Europea de hasta 5 años, ampliable cuando concurra una grave amenaza para la seguridad y el orden público. El objetivo declarado de esta directiva es armonizar el procedimiento de retorno respecto al que existe una gran diversidad entre los Estados miembros tanto en la terminología utilizada como en las medidas sustantivas aplicadas (la duración o las causas que provocan el internamiento temporal, la prohibición de reentrada de los inmigrantes expulsados). Sin embargo, el alcance real de la directiva se revela cuando respondemos a varios interrogantes que ésta suscita.

En primer lugar, cabría plantearse a quién se aplicará esta directiva. La incertidumbre económica y el creciente porcentaje que representa la población inmigrante en los Estados miembros parece haber impulsado la necesidad por controlar los flujos migratorios que, sin embargo, en el pasado ayudaban al desarrollo económico.

Para ello, la solución se cree haber encontrado en el control de la inmigración ilegal procedente de África y Asia.

Sin embargo y en el tiempo que ha trascurrido en la elaboración de esta directiva (desde el año 2001), la inmigración tiene hoy una cara distinta y los mayores flujos migratorios no proceden de países extracomunitarios sino de los nuevos Estados miembros. Si en el año 2000 los principales países de origen de los flujos migratorios eran Marruecos y Ecuador el año 2005 refleja un espectacular incremento de los flujos procedentes de nuevos Estados miembros con Polonia y Rumanía a la cabeza. La directiva no sería pues aplicable en estos casos al tratarse de ciudadanos europeos sino que tendría como objetivo el porcentaje, significativamente inferior, que representa la inmigración ilegal. Ésta, según cifras orientativas, no alcanza el 1% de la población en cada Estado, lo que contrasta con el porcentaje que representa la población extranjera en países receptores de inmigrantes como España (6,2%) o Italia (4,6%) –según OCDE Internacional Migration Outlook 2007–.

En segundo lugar, la regulación del retorno pone en cuestión la protección de los derechos fundamentales. La medida del internamiento temporal, con una duración máxima de 18 meses, es desproporcionada en tanto que un ilícito administrativo (al menos, hasta el momento) se castiga con la privación de libertad, reservada a los delitos. La duración de esta medida, no podemos olvidar, se lleva a cabo en centros de internamiento que no ofrecen suficientes garantías para protección de los derechos fundamentales, tal y como se ha denunciado por el Consejo de Europa o por el LIBE en sus informes acerca de los centros de Malta y Lampedusa.

En tercer lugar, surgen dudas acerca de que la directiva constituya un primer paso para la construcción de una política inmigratoria común. La directiva se centra en el procedimiento de expulsión dejando a los Estados la definición de la “situación de ilegalidad”. De esta manera, los distintos Estados miembros serán los responsables del control de los flujos migratorios que se vinculan normalmente a las necesidades de los mercados laborales nacionales. La legalidad dependerá, en buena medida, del ciclo económico de los Estados.

Además, la posibilidad que asiste a cada Estado de revisar la decisión de expulsión, unida a la cláusula de soberanía y al principio de no-refoulement, dificultaría más la elaboración de una política común de retorno. Esta situación podría, a su vez, generar movimientos migratorios ligados a la “permisibilidad” del proceso de retorno o de las políticas de asilo. Ello supondría un incentivo para endurecer aún más las políticas de retorno, en la línea de aquellos Estados más restrictivos. Paradójicamente, el control de los flujos migratorios no cubriría así las necesidades de las economías nacionales, sino que serviría como “defensa” respecto a las políticas migratorias de otros Estados miembros.

Pero lo peor de esta directiva es el mensaje que transmite tanto a los socios comunitarios (la justificación de que todo vale con tal de “combatir” la inmigración) como a otros países fuera de Europa, que observan perplejos las decisiones de un club que un día propone una Unión por el Mediterráneo y al siguiente levanta un muro en sus fronteras.

Alfonso Egea de Haro. Fundación Alternativas y Coordinador del Área Unión Europea de Opex
Público 19/6/2008